INFORME ENSP

Por Danielle Monteiro

Símbolo da luta pela efetivação do direito à saúde e marco na criação do SUS, a 8ª Conferência Nacional de Saúde (8ª CNS), realizada de 17 a 21 de março de 1986, celebra 40 anos como expressão da soberania popular e ponto de ruptura na história política do Brasil.

Em entrevista ao Informe ENSP, o então chefe de gabinete de Sergio Arouca na Fiocruz e integrante do comitê assessor da organização da conferência, Ary Miranda, narra a trajetória histórica do sistema público de saúde brasileiro desde o início do século 20, marcado por desigualdades, privatização e exclusão, passando pelo movimento da Reforma Sanitária, impulsionado por forte mobilização social, até a realização da 8ª CNS, que consolidou a proposta de um novo modelo ancorado no direito universal à saúde, na participação social e na responsabilidade do Estado, os quais se tornaram princípios norteadores do SUS.

Nesse bate-papo, Ary também fala sobre o legado da conferência para o Brasil de hoje, aborda aspectos desse processo ainda não plenamente implementados e destaca as lições da 8ª CNS que podem orientar a defesa do SUS diante do cenário eleitoral de 2026. Confira abaixo:

Você pode reconstituir a trajetória do sistema de saúde brasileiro até a 8ª Conferência Nacional de Saúde e explicar por que aquele momento foi decisivo?

Ary Miranda: O sistema de saúde brasileiro começa em 1930, centrado na Previdência Social, a partir da unificação das caixas de aposentadoria e pensões, que eram por empresas. Após a instituição dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que forneciam assistência médica, o Ministério da Saúde tratava apenas de campanhas de saúde e vacinações.

Esse foi o movimento seminal da Previdência no país. E a saúde, desde então, ficou vinculada a esse modelo. A partir de 1930, com o governo Getúlio Vargas, essas caixas foram unificadas em institutos de aposentadoria e pensão por categoria profissional, acompanhando uma mudança na dinâmica da economia política brasileira e o início do processo de industrialização.

Entre 1930 e 1980, o Brasil passa por um processo de urbanização e industrialização, mas em condições precárias de saúde, habitação e saneamento. Nesse período, o sistema de saúde se estrutura de forma dual: de um lado, uma saúde pública residual; de outro, a medicina previdenciária, assistencialista e voltada aos trabalhadores com carteira assinada. Isso gerava uma exclusão significativa, pois grande parte da população não tinha acesso aos serviços.

A partir dos anos 1950 e 1960, com o avanço da industrialização e das tecnologias médicas, a assistência à saúde ganha centralidade. A Previdência Social passa a financiar cada vez mais o setor, mas direcionando recursos para a iniciativa privada. O Estado passa a financiar tanto a construção quanto o custeio de serviços privados, por meio de contratos e convênios. Esse era um exemplo muito claro de que o Brasil estruturou um Estado privatista, direcionado aos interesses do capital e não dos trabalhadores. Para se ter uma ideia, já em 1980, 80% dos recursos da Previdência Social destinados à saúde eram repassados para a iniciativa privada.

Esse modelo se aprofunda durante a ditadura civil militar de 1964. Nos anos 1970, é criado o FAS (Fundo de Atenção Social), que era direcionado à saúde, educação e infraestrutura. Dos recursos do FAS destinados à Educação, 80% foram para o setor público na Educação e apenas 21% foram destinados à saúde, ou seja, 79% dos recursos foram destinados à iniciativa privada do setor Saúde. Há redução do investimento direto do Ministério da Saúde e ampliação do financiamento da rede privada. O sistema torna-se hospitalocêntrico, privatista e excludente, discriminando a cidadania, já que o acesso estava condicionado ao vínculo formal de trabalho.

Ao mesmo tempo, cresce a incorporação de tecnologias na saúde, o que aumenta os custos e fortalece o interesse da iniciativa privada. Nos anos 1970, esse modelo já está consolidado, com forte dependência do financiamento público para sustentar o setor privado.

É nesse contexto que surge o movimento da Reforma Sanitária. A partir dos anos 1970, é criado o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), em 1976, que edita uma revista importante chamada ‘Saúde em Debate’ (existente até hoje), que se torna um palco das discussões que já vicejavam nos departamentos de medicina preventiva das universidades, como, por exemplo, o Instituto de Medicina Social da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), a Universidade de São Paulo (USP) e em outras instituições, assim como a própria ENSP. Em 1979, foi criada a Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco). Essas iniciativas permitem a formulação crítica ao sistema vigente, além de propostas alternativas para a criação de um novo sistema de saúde. Esse movimento ganha força no contexto da luta contra a ditadura e da redemocratização do país. Ficou conhecido como o movimento da Reforma Sanitária, que, além da luta contra a ditadura, buscava também a constituição de um novo sistema de saúde. 

Nos anos 1980, há um vigor social muito importante, com participação de sindicatos, associações de moradores, movimentos sociais e entidades profissionais. Esse ambiente político foi fundamental para viabilizar a 8ª Conferência Nacional de Saúde, que rompeu com o modelo anterior das sete conferências, até então organizadas pelo Ministério da Saúde e restritas à burocracia estatal.

A oitava CNS foi um processo nacional de mobilização, com pré-conferências em todos os estados e ampla participação popular. Ela permitiu formular, de maneira coletiva, as bases de um novo sistema de saúde, baseado no direito universal, na responsabilidade do Estado, na descentralização e na participação social.

A partir da conferência, essas propostas foram sistematizadas pela Comissão Nacional da Reforma Sanitária, que contou com participação do Estado e da sociedade civil, e organizadas em grupos temáticos para dar consistência organizacional ao projeto. Esse acúmulo foi levado à Constituinte de 1988, que incorporou os princípios da oitava conferência, estabelecendo a saúde como direito de todos e dever do Estado, com acesso universal e igualitário, mas também uma nova concepção de vigilância, que concebe a saúde dos trabalhadores e o impacto sobre o ecossistema decorrente da lógica produtiva capitalista. Em seguida, as leis 8.080 e 8.142, de 1990, regulamentaram o SUS, instituindo também as conferências e os conselhos de saúde.

Houve, nesse processo, disputas importantes. O governo Collor, por exemplo, vetou dispositivos fundamentais da Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080). Entre eles, a transferência do INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social), que concentrava os recursos da saúde, para o Ministério da Saúde, assim como a existência das conferências de saúde e dos conselhos nacionais, estaduais e municipais de saúde, que contemplam a participação social. Como o movimento social permanecia forte, houve enorme pressão sobre o governo Collor, que foi obrigado e recolocar os vetos para o Congresso Nacional. E, assim, através da Lei 8.142, foram revertidos esses vetos.

Apesar dos avanços institucionais, a consolidação do SUS passou a enfrentar dificuldades com o avanço do neoliberalismo, que tem como um de seus componentes, a redução do papel do Estado e a financeirização desregulamentada da economia, além da reestruturação produtiva, que vai desestruturar o mundo do trabalho. 

Aquele momento foi decisivo porque reuniu condições históricas específicas: forte mobilização social, luta pela redemocratização e abertura de um processo constituinte. Foi essa combinação que permitiu não apenas formular um novo modelo de saúde, mas também garantir sua inscrição na Constituição e sua regulamentação em lei.

Sem esse contexto político e social, não teria sido possível construir o SUS. E é justamente a fragilização dessas condições, especialmente da participação social, que hoje limita a consolidação plena do sistema concebido na 8ª Conferência.

Conte a sua trajetória como chefe de gabinete de Sergio Arouca na Fiocruz e integrante do comitê assessor da organização da 8ª Conferência Nacional de Saúde. E que bastidores daquele processo você considera decisivos para que a conferência se tornasse um marco na construção do SUS?

Ary Miranda: Minha participação foi na discussão da necessidade da oitava conferência, da concepção, da metodologia e da organização do processo. Eu integrava a comissão organizadora e, junto com outros companheiros, participei diretamente da articulação nacional que deu sustentação à realização da conferência.

Nós percorremos o país mobilizando secretarias de saúde, sindicatos, associações de moradores, movimentos sociais e entidades da área da saúde, discutindo a necessidade de um novo sistema e ouvindo a população organizada. Houve um esforço concreto de construção coletiva, em que as propostas não vinham apenas da burocracia do Estado, mas da sociedade. Assim, a oitava foi pensada como um processo político amplo, que envolvesse o conjunto da sociedade na formulação de um novo projeto de saúde.

Para isso, organizamos pré-conferências em todos os estados, que mobilizaram milhares de pessoas e resultaram na eleição de delegados e na elaboração de propostas. Essas conferências estaduais tinham grande participação, muitas vezes com centenas ou milhares de participantes, o que demonstra o nível de engajamento social naquele momento.

A composição da conferência foi um elemento decisivo: 50% dos delegados eram representantes das instituições públicas e 50% da sociedade civil, incluindo sindicatos, conselhos profissionais, associações e movimentos sociais. Isso garantiu pluralidade e legitimidade política ao processo.

Houve também dificuldades práticas, como a necessidade de dar capilaridade à mobilização em um país de dimensões continentais. Para enfrentar isso, utilizamos estratégias de comunicação para ampliar o alcance da conferência e convocar a população a participar.

Esse processo gerou um nível de mobilização muito forte. Em Brasília, durante a conferência, chegaram ônibus com milhares de pessoas que queriam participar, mesmo sem serem delegadas, o que expressava o vigor social daquele momento.

Esse ambiente de participação intensa foi fundamental para dar força política às propostas debatidas. Não se tratava apenas de um evento técnico, mas de um movimento nacional, que articulou sociedade civil e Estado na construção de um novo modelo de saúde.

Foi esse acúmulo político e social que permitiu que as propostas da oitava conferência fossem sistematizadas, levadas à Constituinte e incorporadas à Constituição de 1988, tornando a conferência um marco decisivo na construção do SUS.

Qual é o principal legado da 8ª CNS para o Brasil de hoje?

Ary Miranda: A oitava conferência foi a matriz da construção do Sistema Único de Saúde. Ela permitiu o amadurecimento e a definição das teses que depois foram incorporadas à Constituição de 1988 e à Lei Orgânica da Saúde.

O principal legado foi o reconhecimento da saúde como direito universal e dever do Estado, o que representou uma ruptura radical com o modelo anterior, que discriminava a população e restringia o acesso aos serviços aos trabalhadores formais.

Outro legado fundamental foi a mudança no papel do Estado, que passa a ser responsável pela organização, planejamento e execução de uma política nacional de saúde, incluindo ações de promoção, prevenção e assistência, com a participação dos movimentos sociais.

A conferência também ampliou o conceito de saúde, referenciada na determinação social da saúde/doença, incorporando a ideia de que ela está relacionada às condições de vida, trabalho, renda, habitação, saneamento, meio ambiente e democracia. Isso trouxe uma visão mais ampla e estruturante da saúde. Além disso, consolidou a participação social como elemento central.

O SUS, nesse sentido, como dizia Sergio Arouca, presidente da oitava CNS, “foi conquista civilizatória da sociedade brasileira, construída a partir desse processo histórico de mobilização e formulação coletiva”.

Quais são os princípios defendidos em 1986 que seguem estruturando o SUS hoje? Há aspectos da conferência que ainda não foram plenamente implementados?

Ary Miranda: A conferência definiu princípios estruturantes que permanecem até hoje: saúde como direito de todos, responsabilidade do Estado, universalidade, integralidade do atendimento, descentralização e participação da comunidade.

Outro elemento importante foi a ideia de descentralização, com responsabilidade compartilhada entre União, estados e municípios, e com maior proximidade da população em relação à gestão dos serviços.

No entanto, muitos desses princípios não foram plenamente implementados e a consolidação do SUS enfrenta obstáculos importantes. O financiamento, desde sua origem, é absolutamente insuficiente para garantir o que está definido na Constituição e nas leis orgânicas. 

A crescente presença da iniciativa privada também compromete o caráter público do sistema. Hoje o sistema de saúde brasileiro, que mobiliza 8% do PIB, tem a participação de apenas 41% de recursos públicos, de acordo com os últimos estudos do Ipea. Se compararmos com o sistema de saúde de outros países capitalistas, como a França, que aporta 75% de recursos públicos para o seu sistema de saúde, ou a Inglaterra, que, apesar da crise do estado de bem-estar social, aporta 85% de recursos públicos para seu sistema de saúde, o Brasil aporta menos da metade disso, o que significa que praticamente 60% dos seus recursos são destinados à iniciativa privada, cujo objetivo não é a assistência à saúde, mas, sim, a acumulação de capital. Por essa razão, na prática, temos uma enorme iniquidade na oferta dos serviços de saúde, em um país onde mais de 160 milhões de pessoas dependem exclusivamente do SUS.

Além disso, as transformações econômicas, como a desindustrialização e o avanço do neoliberalismo, contribuíram para o enfraquecimento dos movimentos sociais, que foram fundamentais na construção do SUS. 

Nos anos 1980, 33% do PIB brasileiro provinha da indústria. Hoje esse percentual é de 9%, o mesmo padrão do país em 1910. Dialeticamente, a taxa de sindicalização no período, que era de 32%, hoje está em torno de 13%. Associado a isso, a nova forma de acumulação de capital desenvolvida a partir das tecnologias digitais sustenta uma reestruturação produtiva que impõe diversas formas de inserção do trabalhador no mercado de trabalho. Ou seja, hoje temos contratos por terceirizações, sazonais, zero hora, pejotização, uberização, home office, além do estímulo ao empreendedorismo, que cria a ilusão no trabalhador de que, sendo seu próprio patrão, pode alcançar níveis melhores de renda. No entanto, isso esconde toda a desproteção trabalhista a esses trabalhadores, ou seja, eles não têm férias, nem décimo terceiro salário, nem garantia de aposentadoria remunerada, o que significa que ficam sem perspectiva de futuro garantido. Esse universo de trabalhadores, pela natureza de seus vínculos, não se sindicaliza, fragilizando a luta de classes, assim como os mecanismos de participação no SUS, o que dificulta a defesa e o aprofundamento do sistema de saúde.

Essa combinação de fatores impede que o projeto concebido na oitava conferência seja plenamente implementado, mantendo desigualdades e dificuldades de acesso aos serviços de saúde.

Diante do cenário eleitoral de 2026, que lições da 8ª CNS podem orientar a defesa do SUS e da participação social em contextos de maior tensão democrática?

Ary Miranda: O capitalismo informacional e digital vem aprimorando sua engenharia de dominação, coadunando-se com a chamada indústria 4.0, criada na Alemanha em 2011, que intensifica processos produtivos automatizados, ampliando o trabalho morto e, assim, deslocando cada vez mais o trabalhador do emprego fabril. Essa nova fase, diferente da revolução industrial do século 18, do salto do motor à explosão da indústria automotiva do século XX e da reestruturação produtiva que se deu a partir dos anos 1970, inaugura a automação industrial com a hegemonia informacional digital do mundo produtivo, com celulares, tablets, smartphones e assemelhados, controlando, supervisionando e comandando essa nova etapa da cibernética do século 21, como professam os estudos do professor Ricardo Antunes. Sendo assim, nós vivemos uma nova era no mundo do trabalho. Não apenas no universo do mercado, mas também na lógica da organização produtiva, na exploração da força de trabalho, na organicidade dos trabalhadores e, consequentemente, na luta de classes.

Nesta era, a metamorfose produtiva transfere ao trabalhador os custos do capital constante, como é o caso da uberização e do trabalho por aplicativo, onde os trabalhadores arcam com os custos dos meios de trabalho, ou seja, são obrigados a assumir a compra e manutenção dos veículos nos quais exercem seus trabalhos, assim como aqueles que trabalham remotamente, que assumem os custos dos computadores, que são seus instrumentos de trabalho, assim como gastos com energia doméstica. Ainda no enfrentamento decorrente da dialética capital-trabalho, seus patrões, muitas vezes, são um algoritmo, que é um ente abstrato, praticamente anulando a possibilidade do enfrentamento.

Sendo assim, essa etapa do desenvolvimento capitalista, com a eclosão da crise a partir de 2008, e toda essa reconfiguração do mundo produtivo, expande a precarização estrutural do mundo do trabalho, criando o que o economista britânico Guy Standing chama de ‘precariado’, que não é uma classe para si, mas uma classe em construção. Além da precariedade do trabalho e da renda social precária, falta a esse universo de trabalhadores uma identidade baseada no trabalho. Quando empregados, eles estão em empregos sem carreira, sem tradições de memória social e sem o sentimento de pertencer a uma comunidade imersa em práticas estáveis, códigos de ética e normas de comportamento, reciprocidade e fraternidade.

Standing afirma que “o precariado não se sente parte de uma comunidade de trabalho solidária. Isso intensifica um senso de alienação e instrumentalidade no que eles têm de fazer. Ações e atitudes derivadas da precariedade caminham para o oportunismo, não à sombra do futuro, pairando sobre suas ações, para dar-lhes um sentido de que o que eles dizem, fazem ou sentem hoje terá um efeito forte ou vinculativo em seus relacionamentos de longo prazo”.

Mas, é preciso levar em consideração que essa configuração estrutural do mundo do trabalho atinge o Brasil, o protagonismo do capital financeiro desregulamentado e gerando uma massa significativa de capital fictício que impõe uma reconfiguração de classes, onde passa a predominar uma sociedade de serviços, além de um enorme contingente de desempregados, apesar de  ter diminuído bastante, nesses últimos dois anos, o número de desempregados, assim como um número significativo de milhões de trabalhadores informais, que também não se organizam. Ou seja, aumenta o nível de exploração e controle sobre a força de trabalho, em um grau de sofisticação que exaure e desorganiza o trabalhador, deslocando, inclusive, os canais e fragilizando significativamente suas lutas.

Nesse cenário, é importante destacar o fortalecimento da ultradireita em vários países do mundo, inclusive no Brasil, que têm uma proposta radical no Estado, aprofundando o liberalismo com implacável perseguição e extinção dos movimentos progressistas e o favorecimento quase absoluto ao capital, ademais da pauta moral retrógrada que procura hegemonizar. Nesse cenário, é importante mostrar que a dessegregação orgânica e política dos trabalhadores e o fortalecimento da ultradireita transformou as organizações de esquerda em entidades liberais, dos partidos às principais entidades sociais, conformados no limite do sistema vigente, colocando a luta de classe acomodada aos limites do capitalismo, renunciando à perspectiva transformadora da ruptura da ordem do capital. Esse quadro nos impõe profundos desafios teóricos para orientação tática e estratégia da práxis dos movimentos progressistas, tragados pela hegemonia do capital no mundo atual.

Isso é um desafio teórico fundamental. Quando se pensa na perspectiva de recuperar o SUS, na medida em que se mostrou claramente que isso só foi possível pelas lutas sociais, a sua recuperação se dará também através desse mesmo processo, mas em um contexto que nos coloca desafios teóricos fundamentais para resolver esses dilemas.