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Fortalecer a Atenção Primária exige integrar cuidado, gestão e evidências, apontam pesquisas da ENSP

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Publicado em:11/11/2026
Por Danielle Monteiro

A fragmentação do cuidado, as desigualdades de acesso e os desafios da gestão estão entre os principais problemas identificados na Atenção Primária à Saúde (APS) no Brasil. Resultados preliminares de quatro pesquisas apresentados no Centro de Estudos da ENSP (Ceensp), em 4 de novembro, apontam caminhos para enfrentar esses desafios, como ampliar a integração entre serviços e gestores e utilizar evidências científicas na formulação de políticas públicas. 


As investigações, que devem ser concluídas no primeiro semestre de 2027, integram o Projeto Estudos Estratégicos em Atenção Primária à Saúde (EEAPS), parceria entre a ENSP e a Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde (SAPS), coordenada pela Vice-Direção de Pesquisa e Inovação (VDPI) e pela Vice-Direção de Escola de Governo em Saúde (VDEGS) da Escola.

Ao iniciar o debate, Luciana Dias, que integra a equipe de coordenação do EEAPS, definiu a iniciativa como uma construção colaborativa entre a academia e os gestores do SUS para produzir conhecimentos que contribuam diretamente para a gestão do sistema público de saúde. Segundo a pesquisadora do Departamento de Administração e Planejamento em Saúde (DAPS/ENSP) e coeditora-chefe de Cadernos de Saúde Pública, “a proposta é que as evidências produzidas pelas pesquisas não fiquem restritas a relatórios e indicadores, mas cheguem aos gestores municipais, estaduais e federais, ajudando a identificar prioridades, rever estratégias e qualificar a política de Atenção Primária e os serviços de saúde”.

Acesso à atenção primária: entre facilitadores e desafios

A acessibilidade é o aspecto mais frágil da Atenção Primária à Saúde (APS) no país. É o que apontam os resultados preliminares do estudo ‘Barreiras e Facilitadores do Acesso aos Serviços de APS do SUS no Brasil: Perspectivas Organizacionais e Demandas dos Usuários’, coordenado pela pesquisadora do Núcleo de Assistência Farmacêutica (NAF/ENSP), Vera Lúcia Luiza. 


Para a realização da pesquisa, foi adotada uma abordagem de métodos mistos, com utilização de bases secundárias (sistemas de informação em saúde e inquéritos) e aplicação de questionário estruturado, o PCATool (Primary Care Assessment Tool), instrumento que avalia a presença e a extensão dos atributos da APS a partir da experiência de usuários ou da perspectiva dos profissionais. 

Os resultados do PCATool, obtidos com 180 profissionais de saúde, entre médicos, enfermeiros e cirurgiões-dentistas, em dez municípios no Amazonas, Mato Grosso, Ceará, São Paulo e Rio Grande do Sul, revelaram que a acessibilidade foi a dimensão mais frágil em todas as macrorregiões e categorias profissionais: abaixo de 6,6, em uma escala de 0 a 10. Já a integralidade e a coordenação apareceram entre as principais fortalezas, especialmente entre os cirurgiões-dentistas. A análise das bases secundárias também evidenciou desigualdades regionais e diferenças na organização dos serviços: a densidade de médicos, por exemplo, varia de 1,1 profissional por mil habitantes na Região Norte a 2,5 no Sul e Sudeste. Os dados do Censo das UBS apontaram a disponibilidade como a dimensão mais bem avaliada e a aceitabilidade como a mais problemática. 

Entre os aspectos que mais comprometem o acesso, foi destacada a organização dos horários de funcionamento das unidades, especialmente a ausência de atendimento nos fins de semana e no período noturno. Por outro lado, o atendimento no mesmo dia, quando a unidade está aberta, e a facilidade para consultas de revisão aparecem como facilitadores. 

Os resultados preliminares mostram ainda que a produção por equipe varia mais que o dobro entre as regiões, e as visitas domiciliares revelam uma distribuição desigual do esforço assistencial. O Nordeste concentra 35% das equipes de Saúde da Família (eSF) do país e 43% das equipes de Saúde da Família com Saúde Bucal (eSFSB), além de registrar a maior produção de visitas domiciliares, com 286 milhões. A saúde bucal aparece como um dos principais desafios da APS, enquanto os municípios de maior porte concentram médicos, sem que isso necessariamente se traduza em maior acesso. Outro dado que chama a atenção é a concentração das equipes de Consultório na Rua: das 331 existentes no país, 162 estão no Sudeste e apenas seis no Nordeste.

Entre as lições aprendidas, Vera chamou a atenção para a comunicação com a população, a necessidade de estratégias específicas de acolhimento e atendimento às pessoas em situação de vulnerabilidade e a importância de considerar as características dos territórios. “Comunicação para o usuário é indicador de acesso. Ele precisa saber aonde deve ir e a que ele pode recorrer”, concluiu.



Coordenação do cuidado: entre avanços tecnológicos e desafios na integração da rede

A acessibilidade não é o único desafio da Atenção Primária à Saúde no país. Garantir a continuidade do cuidado e a articulação com os serviços de atenção especializada também são questões que precisam avançar. É o que apontam os resultados preliminares do estudo ‘Coordenação do Cuidado entre Atenção Primária à Saúde e Atenção Especializada: avaliação de estratégias, condicionantes e dispositivos’, coordenado pela pesquisadora Gisele O’Dwyer, do Departamento de Administração e Planejamento em Saúde (DAPS/ENSP).


A pesquisa contempla entrevistas com gestores nacionais e locais, visitas às unidades de saúde, survey com profissionais, análise dos dados do Censo das UBS e grupos focais. O estudo tem sido realizado nos estados de Mato Grosso do Sul, Pará, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, abrangendo as capitais Campo Grande, Santarém, Recife, Rio de Janeiro e Porto Alegre, além dos municípios do interior Dourados, Redenção, São João, Três Rios e Erechim.

Foram consideradas três categorias de análise: recursos estratégicos e organização da rede; processos organizacionais e informacionais; e dimensão clínico-gerencial. Os resultados apontaram avanços na informatização dos serviços, mas mostraram que a integração dos sistemas entre a APS e a atenção especializada, sobretudo nos serviços ambulatoriais e hospitalares, ainda é parcial ou deficiente. As dificuldades são maiores quando os serviços especializados têm abrangência regional ou estadual. As diferenças entre as regiões também chamaram a atenção: enquanto áreas rurais, amazônicas e remotas do Norte e do Centro-Oeste ainda enfrentam problemas de conectividade, municípios do Nordeste, Sudeste e Sul já contam com experiências de prontuários integrados e aplicativos para os usuários.

Na comunicação entre os níveis de atenção, a pesquisa identificou a dependência do usuário para transportar informações entre os serviços e a fragilidade da contrarreferência. Nesse contexto, contatos pessoais e grupos de WhatsApp assumem papel importante, enquanto a regulação, principal canal institucional de comunicação, ainda apresenta fluxos fragmentados e pouca participação dos profissionais da atenção especializada na interação com a APS. Como estratégias de apoio às equipes da Atenção Primária, foram destacados o matriciamento e a telessaúde, especialmente as teleconsultorias, com avanços na saúde mental, embora essas iniciativas ainda estejam concentradas em algumas linhas de cuidado.

Ao avaliar os achados, Gisele ressaltou que a expansão dos recursos tecnológicos não tem sido acompanhada, na mesma medida, pela integração e pela comunicação entre os serviços. “A coordenação é bem-sucedida quando o sistema, e não o paciente, garante que a informação, a responsabilidade e o cuidado circulem entre os níveis de atenção. Esperamos que os resultados dessa pesquisa contribuam para que o cuidado no país deixe de ser uma soma de atendimentos isolados e se torne um percurso contínuo e integrado em busca de maior satisfação para os usuários e de melhor qualidade na atenção no sistema de saúde”, concluiu.



Monitoramento e avaliação na APS: entre práticas e lacunas

Além de garantir o acesso e a continuidade do cuidado, a APS precisa acompanhar e avaliar suas próprias ações para identificar problemas e aprimorar os serviços. Na apresentação dos resultados preliminares da pesquisa “Avaliação de implementação das ações de Monitoramento e Avaliação na Atenção Primária à Saúde nas cinco regiões brasileiras”, a coordenadora do estudo e pesquisadora do Departamento de Endemias Samuel Pessoa (DENSP/ENSP), Gisela Cardoso, chamou a atenção para os desafios relacionados ao M&A. 


O estudo contempla cinco estados, um de cada região brasileira: Mato Grosso do Sul, Piauí, Minas Gerais, Tocantins e Santa Catarina. A investigação foi organizada em quatro etapas: revisão de escopo da produção acadêmica brasileira publicada entre 2019 e 2024; survey aplicado às coordenações de APS de todos os municípios dos estados selecionados; entrevistas com gestores e profissionais; e análise documental de normas, relatórios de gestão, planos de saúde e instrumentos de planejamento.

A revisão de escopo selecionou 116 artigos e revelou concentração de publicações nas regiões Sudeste, Nordeste e Sul, com menor presença do Norte e do Centro-Oeste. Do total, 57% foram publicados em revistas de Saúde Coletiva e Saúde Pública. Os estudos se concentram na avaliação do desempenho e da qualidade dos serviços, considerando aspectos como eficiência, efetividade, satisfação e resultados, com destaque para programas e políticas públicas, redes de atenção e linhas de cuidado. Predominam pesquisas quantitativas, baseadas em dados primários e instrumentos padronizados, como PCATool e PMAQ-AB, que tratam o M&A principalmente como ferramenta de mensuração da qualidade, do desempenho e da gestão. Segundo Gisela, as abordagens qualitativas e os métodos mistos ainda são pouco explorados, o que limita a compreensão de aspectos institucionais, culturais e políticos envolvidos na consolidação dessa prática. 

Já os resultados parciais do survey, aplicado a 1.590 municípios, mostram que, embora 65% dos entrevistados tenham especialização, apenas 2,8% possuem formação específica em M&A. A análise de indicadores pelas equipes foi relatada por 97,4% dos coordenadores, enquanto 96,8% afirmaram discutir os resultados com os profissionais. Já a utilização de instrumentos de M&A para organizar o processo de trabalho foi mencionada por 67,3%, e a autoavaliação das equipes, por 51,1%.

As respostas também apontaram necessidades de apoio e qualificação: 64,9% dos coordenadores indicaram precisar de suporte para desenvolver ações de M&A, e 48,7% das respostas mencionaram falta ou insuficiência de capacitação na área. “Os achados podem contribuir para orientar estratégias de formação e educação permanente”, afirmou Gisela.

 

Apoio institucional: entre a gestão compartilhada e a indução de políticas

O apoio institucional tem grande potencial para aproximar a gestão das realidades dos territórios e fortalecer a implementação das políticas de Atenção Primária à Saúde, mas precisa preservar suas dimensões política e pedagógica para não se reduzir a uma função burocrática. Essa é uma das principais conclusões da pesquisa “A função de Apoio Institucional na gestão da Atenção Primária à Saúde: condicionantes, formação e perspectivas na contemporaneidade”, apresentada pela pesquisadora Lilian Miranda, do Departamento de Administração e Planejamento em Saúde (DAPS/ENSP).


O estudo tem como objetivo analisar o surgimento e o desenvolvimento do apoio institucional na última década e contribuir para a formação dos novos apoiadores da Secretaria de Atenção Primária à Saúde (SAPS), do Ministério da Saúde. A investigação combina três eixos: uma pesquisa avaliativa, com revisão narrativa, questionários e entrevistas com apoiadores e gestores, além de quatro estudos de caso realizados na Bahia, em São Paulo, Goiás e no Pará; uma análise sócio-histórica, baseada em documentos e entrevistas com atores envolvidos na formulação e implementação do apoio; e um processo de formação dos apoiadores, desenvolvido em encontros formativos. Ao todo, foram realizadas 98 entrevistas.

Entre os achados, Lilian, que coordena o estudo, observou que o apoio institucional reúne diferentes concepções e práticas, influenciadas pelas mudanças no contexto sociopolítico e pelas condições de implementação das políticas de Atenção Primária. Concebida como uma proposta de gestão compartilhada, participação e reflexão sobre o trabalho, essa estratégia de gestão também passou a assumir um papel de indução das políticas federais e de articulação entre as esferas governamentais. Esse deslocamento, segundo a pesquisadora, pode enfraquecer suas dimensões política e pedagógica. 

Entre os profissionais que integram a equipe de apoio institucional no âmbito federal, apenas um ou dois tinham formação específica nessa área, embora tenham experiência anterior na gestão e formação acadêmica diversificada. A pesquisa também identificou desafios no cotidiano desses profissionais, como o acúmulo de demandas urgentes e tarefas que não correspondem ao núcleo da função, a fragmentação de solicitações e a necessidade de maior integração entre apoiadores centralizados e descentralizados. 

Nos estados, o reconhecimento do trabalho está relacionado à capacidade de conhecer o território, estabelecer vínculos e responder a demandas concretas das gestões locais. “O apoio é mais valorizado, legitimado, reconhecido pelos coordenadores estaduais e outros atores do território quando parte de demandas muito concretas do próprio território”, observou Lilian.



Ao analisar os resultados das quatro pesquisas, a coordenadora-geral de Saúde da Família e Comunidade, Ana Cláudia Chaves, destacou a importância de transformar as evidências produzidas em mudanças concretas na gestão e na organização da Atenção Primária. Os estudos, avaliou, oferecem subsídios para enfrentar problemas históricos, como a fragmentação do cuidado, as fragilidades do monitoramento e da avaliação e os desafios do apoio institucional. Ana Cláudia também ressaltou que investir na formação dos apoiadores e ampliar sua participação nos processos decisórios significa fortalecer a capacidade do SUS de implementar e sustentar suas políticas. “Essa relação entre gestão e pesquisa é um processo permanente de mão dupla”, afirmou, defendendo a continuidade do diálogo para que os achados contribuam para a formulação e o aprimoramento das políticas públicas.
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